《每日经济新闻》记者收到一份投诉函称，“西安市鄠邑区水务局毁约失信，拟将原户县第一污水处理厂一女二嫁。”投诉函称，桑德公司与地方政府之间的特许经营权协议还没到期，公司经营的污水处理厂却被水务部门强制接管，并被通知解除特许经营协议；公司迫不得已将相关部门告上法庭，但水务局却在判决结果未出的情况下，公开为污水处理厂重新采购供应商。
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提前解除特许经营协议！地方水务局与企业各执一词，真相如何？
来源：每日经济新闻
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上市公司桑德国际（00967.HK）旗下公司与当地水务局起了纠纷。
近日，《每日经济新闻》记者收到一份投诉函称，“西安市鄠邑区水务局毁约失信，拟将原户县第一污水处理厂一女二嫁。”
投诉函显示，协议双方为户县（2016年撤销，设立西安市鄠邑区）人民政府和北京桑德环保集团有限公司（后改名为桑德集团有限公司，以下简称“桑德公司”）。
投诉函称，桑德公司与地方政府之间的特许经营权协议还没到期，公司经营的污水处理厂却被水务部门强制接管，并被通知解除特许经营协议；公司迫不得已将相关部门告上法庭，但水务局却在判决结果未出的情况下，公开为污水处理厂重新采购供应商。
但是，西安市鄠邑区水务局回复《每日经济新闻》记者称，取消桑德公司特许经营权，事实清楚，法律依据充足。解除原来的特许经营协议后，采购新的特许经营权人是合法合规行为。
事实真相究竟如何？《每日经济新闻》记者就此采访了当事双方，试图还原事件原委及双方争议的焦点。
记者了解到，2007年7月26日，经招投标程序，桑德公司与户县人民政府签订《户县污水处理厂西厂及回用水工程BOT项目特许经营协议》（以下简称《特许经营协议》）。
协议约定，户县政府授予桑德公司户县第一污水处理厂项目融资、设计、建设、运营、维护及收费权，特许经营期限为30年（含建设期），期满前18个月内桑德公司将污水处理厂交回县政府。
该协议签订后，桑德公司成立了项目公司西安户清水务有限公司（2007年9月更名为西安户县桑德水务有限公司，以下简称“户县桑德”）。
据桑德公司官网，该公司投资或控股了桑德国际等多家企业。而启信宝显示，桑德国际又是户县桑德的实控人。
图片来源：启信宝
桑德公司斥资建成了第一污水处理厂，该项目总投资9871.58万元。一期工程于2010年1月28日投入试运营，截至水务局强制接管时（2021年1月），污水处理厂已经运营11年。
期间，2013年10月，政府与桑德公司签订《户县污水处理厂西厂及回用水工程BOT项目特许经营协议补充协议》（以下简称《补充协议一》），约定对一期工程进行提标改造，该次提标改造工程于2014年7月1日投入试运行。
2018年政府审议并通过了《鄠邑区第一污水处理厂提标改造及扩容方案》，决定再次开展提标改造并实施扩建。
2020年5月，鄠邑区水务局与桑德公司、户县桑德签订了《承继协议》，约定由户县桑德承继桑德公司在《特许经营协议》及《补充协议一》项下的权利义务，鄠邑区水务局承继原户县人民政府的权利义务，合同主体变更为鄠邑区水务局和户县桑德。
同时，桑德公司和鄠邑区水务局签订《补充协议二》，对污水处理厂进行提标扩建，项目总投资2.4亿元。并要求该项目在2020年12月31日之前试运行。
不过，记者了解到，该项目分为三个阶段实施，截至2021年3月，公司完成了第一阶段的全部土建工程和第一阶段的部分设备安装工程。也就是桑德公司未能如期完工。
投诉函显示，2021年1月26日，鄠邑区水务局即对正在经营的第一污水处理厂进行强制接管。
桑德公司代理律师杨永刚在接受《每日经济新闻》记者采访时介绍，污水处理厂被强制接管后，水务局对桑德公司发出了行政处罚决定书，对于该决定书，由其代表桑德进行了复议。
杨永刚说，在行政复议过程中，通过西安市水务局的监督，指出了鄠邑区水务局的错误，于是鄠邑区水务局撤销了行政处罚决定书。“正常来说，行政处罚撤销，那么临时接管这一行政强制措施也应当撤销，但是并没有。”
不但如此，鄠邑区水务局又以同一事实和理由发出了解除合同的通知。
2021年9月23日，鄠邑区水务局向户县桑德发出《关于解除特许经营协议的通知》，要求其移交污水处理厂所有设施的权利和权益。桑德公司表示：“我们与政府方的《特许经营协议》尚有16年履行期限”。
记者了解到，水务局的强制接管行为和通知解除行为发生后，桑德公司与相关部门进行了沟通，但均未果，遂于2021年9月16日和10月21日分别向西安铁路运输法院提起行政诉讼。
但在案件正在法院审理的时候，鄠邑区水务局却在陕西省政府采购网发布招标公告，委托陕西秦禾建设项目管理有限公司为第一污水处理厂重新采购供应商。
桑德公司未能如期完成提标扩建工程，属于实际上的违约行为，鄠邑区水务局发出解除协议的通知，听起来合情合法，但事实是否如此？
对此，杨永刚在接受《每日经济新闻》记者采访时介绍，水务局取消桑德公司特许经营权的主要理由有三条：一是桑德公司在协议签订后未按期完成项目融资；二是未在约定期限完成提标扩建工程建设；三是将特许经营权项下的收费权进行了质押违反规定。
但对于这三条理由，桑德公司觉得“太委屈”。该公司认为，“虽然公司有些工作是没达到预期要求，但主要原因并非主管局单方面所说的表面原因，实际情况没有真实反映出来”。
对于项目融资问题，记者注意到，《补充协议二》中明确由桑德公司负责足额筹集资金，且融资产生的债务全部由其承担。并且，该协议签署后60个工作日内，桑德公司应完成与金融机构签订融资文件。
但桑德公司认为，根据银行对项目融资的要求，必须具备土地证等四证，事实上因为该项目没有土地证，造成项目贷款无法完成，而土地证的办理需要政府方协助才能完成。
杨永刚表示，当年政府承诺要给项目办土地使用证，但污水处理厂至今已经运营了12年，土地使用证一直没有办下来。“没有土地使用证就意味着这些建筑物全部是没有登记的非法建筑，没有办法在当地银行进行抵押贷款。”
对于项目未如期完工，桑德公司认为，2020年6月30日，政府共计拖欠水费870万元，大量欠费致使桑德公司资金使用雪上加霜，严重影响了工程建设。后政府支付所欠的部分水费后，主管局又强行用资金监管的方式前后两次把本应该付给设备供货商的资金，支付给了远未到合同付款节点的建安施工单位，该行为严重影响了正常的工程建设，致使设备预付款无法支付，项目未按期完成。
除此以外，杨永刚还对记者表示，项目未如期完工虽然有主观方面的原因，但疫情因素也是重要原因。疫情暴发之时，政府进行分区分片管控，实行网格化治理，勘查设计人员无法工作，导致后面图纸设计、施工等流程都受到影响。
《特许经营协议》中有专门的章节对“不可抗力事件”做了约定，“发生瘟疫和大规模流行性疾病”属于不可抗力事件之一。协议约定双方在90日内达成一致意见，继续履行本协议，若不能在90日内达成一致意见，则任何一方可送达终止通知。
至于收费权质押问题，桑德公司认为，国家规定项目资产不能抵押，而未对收费权质押做约定，在本项目没有融资、应收账款欠费的情况下，公司采取资金统一调度统一使用方式，艰难维持项目运营和建设实属不易。
杨永刚解释，《特许经营协议》对协议终止进行了约定，但这三点理由在合同中找不到依据，在法律上也找不到依据。
记者注意到，《市政公用事业特许经营管理办法》和《陕西省市政公用事业特许经营管理试行办法》规定，获得特许经营权的经营者（企业）在特许经营期间有擅自转让、出租特许经营权的；擅自将所经营的财产进行处置或者抵押的；因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；擅自停业、歇业，严重影响到社会公共利益和安全的；法律法规规章禁止的其他行为这五类行为之一的，主管部门应当依法终止特许经营协议，取消其特许经营权，并可以实施临时接管。
记者查阅了《特许经营协议》里涉及协议终止的部分，其中政府方终止协议的条款如下：
图片来源：《特许经营协议》
按照协议规定，桑德公司如果出现了上述行为之一，比如第17.1.7条款，乙方实质性违约，并且在收到甲方补救通知后仍未能补救；8.3.1条款中比如未能在不可抗力事件结束后60日内恢复建设工程施工等，甲方即有权立即发出终止意向通知。
对此，杨永刚表示，合同违约在法理上分为一般违约和根本违约，合同解除的实体要件是对方构成根本违约而不是一般违约，一般违约不会导致合同解除的法律后果。
杨永刚进一步解释，本案中，水务局通知解除合同的主要理由是工期违约，但这只是其单方主张，至今没有证据支撑。桑德提出的融资不能问题、疫情影响问题、拖欠水费问题、干涉资金使用问题以及违反工程施工客观规律问题（规定的完工时限不切实际）等，都具有一定合理性。
“且即使工期存在延误情况也未影响主合同目的（一期正常运营）的实现。故，即使二期工程存在工期延误，也只能构成一般违约，而不构成根本违约。根本违约是指污水处理彻底停摆。”杨永刚说。
“综上，水务局通知解除合同的程序是违法的、实体要件是不具备的。”他说。
记者注意到，协议中约定：在终止意向通知发出后，双方有20日或双方同意的更长的协商期，而协商期过了之后除非双方达成一致或者违约事件得到纠正，否则发出终止意向通知的一方，有权发出终止通知。
图片来源：《特许经营协议》
换句话说，在终止意向通知发出后，双方没有达成一致，违约事件也没有得到纠正，那政府仍然可以正常发出终止通知。
但杨永刚表示：“通知解除制度的核心在于第三方评判，这是法定的规则，高于约定。”也就是，法定规则是“凌驾于”协议之上的。
不过，水务局在回复《每日经济新闻》记者的采访函中并未针对记者提出的如，对于桑德公司针对水务局提出的三点解约理由有何申辩，对于疫情因素造成的工程延期双方是否沟通协商，协商结果如何等细节问题一一进行回应。但其明确表示，“我局依法解除与桑德公司的特许经营协议，取消其特许经营权，事实清楚，法律依据充足。”
复函明确：鄠邑区水务局是按照《特许经营协议》相关约定，遵照违约行为发生（2020年8月）→书面通知纠正（2020年7月-12月）→终止意向通知（2020年12月）→组织听证会（2021年3月10日）→协商整改（2021年5月7日）→正式终止通知（2021年9月23日）的程序，依法解除与桑德公司的特许经营协议。
水务局的强制接管行为和通知解除行为发生后，桑德公司与相关部门进行了沟通，但均未果，遂向法院提起行政诉讼。但在审理结果未出的情况下，水务局却发布招标公告，为污水处理厂重新采购供应商。
在桑德公司看来，水务局这种行为是“还没离婚就开始再婚”，相当于将第一污水处理厂“一女二嫁”。
记者查阅陕西省政府采购网发现，陕西秦禾建设项目管理有限公司于2021年11月21日发布了《西安市鄠邑区第一污水处理厂特许经营项目公开招标公告》，并于2021年12月14日发布中标结果。而截至目前法院审理结果仍未公布。
图片来源：陕西省政府采购网
对此，杨永刚认为，合同解除分为协商一致的解除和单方通知的解除，两种解除均须满足程序要件和实体要件。前者的程序要件是协商合议，后者的程序要件是单方通知。
杨永刚解释，单方通知的处理规则是：受通知方接到通知后未在90日内通过诉讼或仲裁表达异议的，解除生效；受通知方在90日内通过诉讼或仲裁表达异议的，解除是否生效由法院或仲裁机构裁判。简言之，由司法确认解除是否生效。
“本案中，桑德接到解除通知后立即提起诉讼，由此导致解除的效力问题只能由法院判决。”杨永刚说，现在的问题是：在法院没有判决的情况下，水务局即进行了新的招釆。
试想：如果法院判决合同不能解除，水务局将如何处置“一女二嫁”问题？
“因此，从程序上说，水务局的做法是违法的。”杨永刚说，重新招釆是毁约失信的突出体现。正确的做法是：等待法院判决并根据生效判决决定是由桑德继续履行合同还是重新釆购经营者。
不过，鄠邑区水务局在回复《每日经济新闻》记者的采访函中明确表示：我局解除特许经营协议的通知已经作出，就发生法律效力。解除原来的特许经营协议后，区水务局组织政府采购，发布公告，采购新的特许经营权人，是合法合规行为，不属于“一女二嫁”。
桑德公司认为，如主管局认为桑德公司不再适合继续经营本项目，桑德公司愿意将项目建设运营权按市场规则合理转给有实力企业继续完成后续建设和运营；政府如有意收回项目，也希望政府以回购项目的方式公平合理的与桑德公司评估结算。“如不问原因只是按照表面现象追究桑德公司所谓的违约责任，实难接受。”
“鄠邑区政府计划如何处理与桑德公司之间的关系？”对于《每日经济新闻》记者的这一问题，鄠邑区水务局并没有明确回应。水务局表示：“目前此事件正在法院审理中。我局已向法院提交了答辩状和证据依据。待案件审理终结后给予完整回复。”
近日，《每日经济新闻》记者从杨永刚处了解到，2022年2月16日，西安铁路运输法院对此案进行了开庭审理，法庭建议协调处理。杨永刚表示，后续将会择日再次开庭。
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